“良性违法”难敌市民法律质疑 政府初衷可嘉最终现实夭折
兰州：城市协管员执法试验草草收场
所谓“良性违法”，是指有些政府部门本着良好的意愿初衷，制定与法律相冲突的政策、规章，或制定与法律相冲
法制网记者 周文馨
11月16日凌晨，家住兰州市安宁区的马女士，在收拾完家务后没有像往常一样去上班。之前，马女士曾担任了3个月的城市协管员，但一纸《关于停止城市协管员上街巡查工作的紧急通知》(以下简称《紧急通知》)，又让她“赋闲”在家。
10月23日，兰州市城市管理行政执法局发出紧急通知，要求从10月31日起正式停止城市协管员上街巡查工作。至此，像马女士一样的1000名城市协管员，仅仅工作了3个月，便被紧急叫停。
紧急通知千名协管员中止上街巡查
“孩子还在上学，家庭收入少而花销又多，什么时候才能上岗又是未知数，现在非常犯愁。”在七里河区的城市协管员魏女士接到下岗通知的前不久，兰州市近郊四区城管执法局同时收到了停止城市协管员上街巡查的《紧急通知》，于是立即清退了各区城市协管员，并将配发给城市协管员的证件及带有“城市协管”标志字样的红色马甲一律收回。
据悉，今年年初，围绕兰州市创建文明城市这一课题，兰州市城管执法局和兰州市创建文明办有关负责人曾达成共识：借鉴外地先进城管经验，兰州城市管理工作也可让城市协管员“入列”，以探索城市管理长效机制的建立健全。6月12日，兰州市政府出台《兰州市千名城市协管员上街巡查实施方案》(以下简称《实施方案》)，7月4日，《兰州市城市协管员上街巡查实施细则》（以下简称《实施细则》）随即出台。
7月28日，兰州市千名城市协管员上街巡查启动仪式在东方红广场隆重举行，来自近郊四区的1000名城市协管员身着火红的马甲走上街头行政执法。
谁知千名城市协管员上岗不到3个月，就被告知“不理想，没有达到预期效果”而紧急中止工作。
记者调查无执法资格成清退主因
在采访中，记者获悉城关区协管员在协助执法的过程中，曾出现了一例“10元罚款”的处罚案例，当时市民对协管员的执法主体资格提出了质疑，要求处罚者出示执法证件时，协管员却不能提供有效证件，因此，兰州市城市协管员惟一一例行使处罚权的案例以失败而告终。
兰州市政府法制办副主任罗应龙在接受记者采访时表示，《实施方案》的出发点是好的，旨在发动广大群众共同管理好城市，让城市更加干净、舒适，此举将公民的监督义务制度化。但《实施细则》本身内容还是存在缺陷和瑕疵的，没有经过足够的法律论证。
我国法律规定，行政执法权是国家行政机关、法律法规授权的组织和行政机关依法委托的其他组织这三个主体的专有权力。罗应龙解释说，协管，顾名思义就是协助管理，其不能独立行使行政执法权，因此，任何协管员都无执法权力，罚款行为更是不允许的，他们只有对公民违法行为进行制止、告诫、报告和监督的权利。
“兰州市城市行政执法局紧急停止城市协管员上街巡查工作是及时且正确的，因为在具体实施中出现了一些亟须解决的问题，需要完善和提高。”罗应龙表示。
律师观点应对“良性违法”紧急叫停
在看了《实施细则》之后，甘肃省正天合律师事务所周清馨律师认为，该《实施细则》是违法的，首先是主体违法，协管员不具有行政处罚的主体资格；其次是程序违法，政府及其部门出台涉及社会公众利益的相关规定和措施，应该进行事前公告和听证，然而该细则既没有公告、听证，也没有报批。
鉴于《实施细则》制定及实施良好的初衷和意图，周律师认为，从宽泛意义上讲，兰州市千名城市协管员被赋予行政执法权属“良性违法”范畴。对“良性违法”现象，一些公众对其抱着宽容的态度，有的业内人士也因“良性违法”之“良性”，在不同场合为其作开脱呼吁。但是，“良性违法”的本质在“违法”而不在于“良性”，它是一种为眼前利益忽视长远利益、为部门或群体利益忽视全局和公众利益的急功近利行为，违背了我国的基本法治原则。应对“良性违法”紧急叫停，决不姑息。
法制网兰州11月16日电
改革不能突破法治底线
阮占江
应该说，让千名协管员参与城市管理工作，确实是为建立城市管理的长效机制而进行的一种颇具创新意义的探索和实践。但这样一种意义积极的举措，仅过了3个月就被紧急叫停。其中最大的原因在于这种改革存在良性违法：违反了国家法律规定，让无执法资格的协管员获得了执法权。
兰州公共决策如“昙花一现”，让人深思。在现在法治建设逐渐进入深水区的新时期，过去大家常说的摸着石头过河，实际上正在逐渐变得不现实起来———更多的时候，有些石头不能摸。所以地方政府一些违反法律规定的改革举措，会给这个社会的法律信仰带来极大的创伤。无论初衷如何，政府都应该是守法的榜样，而不是违法的带头者。因此，要想使各种变革性的公共决策，尤其是涉及利益资源分配调整的重大决策真正合理、成熟、切实可行，就必须更多地从法律的程序正义上寻求保证和空间。
无数事实早已证明：那种由少数几个行政领导人在激情支配下作出的决策，那种由少数几个所谓的精英罔顾法治坐标，按照个人意愿作出的决策，正日益难保其决策的合法性、合理性和可行性。相反，只有那些在法治的框架下，严格遵循民主集中原则，经过充分辩论、对话和多向交流，民众广泛参与的公共决策，才能得到更多的社会支持。
兰州协管员举措的流产，一定程度上反而反映了市民社会法治意识的提高。虽然其中不无遗憾，但在依法治国的方略之下，政府良性违法的代价岂止是一个“昙花一现”所能了得。兰州协管改革的夭折，可谓镜鉴。
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兰州协管员有10项处罚权
根据《兰州市城市协管员上街巡查实施细则》，城市协管员可拥有10项处罚权：随地吐痰、便溺，乱扔果皮、纸屑、烟头等废弃物的，处以10元罚款；从高空向下或者从建(构)筑物、车辆向外掷物、泼污水的，处以50元罚款；在墙壁、电杆、树上涂写刻画，或者未经批准悬挂、张贴宣传品的，处以50元罚款；在城市道路及其两侧、公共场地和设施用地范围内设摊兜售物品的，处以50元罚款；养犬或者放养家畜、家禽，影响市容环境卫生的，处以50元罚款；攀树折枝，伤害树木、绿篱，践踏绿地草坪的，处以50元罚款；在树上钉钉、栓绳挂物、拴系牲畜、倚靠车辆的，处以50元罚款；放牧捕猎、焚烧枯枝落叶、生火取暖或者野炊的，处以50元罚款；在城市绿地及其保护范围内倾倒垃圾、污水的，处以50元罚款等。
（责任编辑：万学伟）
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